Atividade 7 - OUTORGA ONEROSA

A Outorga onerosa do direito de construir é um dispositivo que reconhece a separação entre o direito de propriedade e o direito construtivo, e atribui ao poder público a propriedade sobre os direitos construtivos e a faculdade de vendê-los àqueles que desejarem exercê-la na propriedade urbana.^[1]

Nos grandes centros urbanos há uma enorme demanda por edifícios residenciais e comerciais favorecendo a concentração nas zonas mais centrais com maior disponibilidade de serviços públicos. Numa forma de controlar o adensamento desordenado das grandes cidades brasileiras e financiar projetos urbanísticos o Estatuto da Cidade (Lei 10.257 de 10 de julho de 2001^[2]) estipulou regras e limites ao direito de construir.

O Estatuto da Cidade reconheceu a existência de interesses transindividuais coletivos e difusos na ordem urbanística, quando impõe como uma de suas diretrizes a adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços, e de expansão urbana, compatíveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e econômica.^[3]

Como Funciona?

Em resumo é uma espécie de "alvará" necessário ao proprietário de terreno urbano que deseje construir uma edificação maior do que o habitualmente permitido. É uma contrapartida financeira paga para que se possa construir para além do potencial construtivo básico até o limite do coeficiente de aproveitamento máximo.

Funcionamento da outorga onerosa do direito de construir

Nas leis municipais ou no plano diretor devem ser definidos os coeficientes básico e máximo, bem como o estoque e/ou limite de "solo criado" para cada bairro ou região e quais contrapartidas serão aceitas para a outorga onerosa do direito de construir.

Por exemplo, um proprietário de terreno urbano de 250 m², numa cidade onde o coeficiente básico for 2, pode construir uma casa ou prédio de até 500 m² munido dos alvarás habituais de construção. Porém, se ele desejar realizar uma obra maior ele precisa solicitar a outorga onerosa e saber se naquela região não foi atingido o limite de  construção adicional (o estoque de construção adicional não pode ser zero). Se ainda existe estoque de construção adicional e o coeficiente máximo é de 5 então ele pode construir um edifício de até 1250 m², nunca maior que isto, e desde que cumpra as exigências da prefeitura.

Essa contrapartida ou exigência da prefeitura pode ser em dinheiro, doação de terrenos, obras de infraestrutura ou certificados de potencial adicional de construção (comercializáveis como ações em bolsa de valores).

Histório

O processo de construção da outorga onerosa contemplou, além de inúmeros estudos e artigos, a Carta de Embu em 1976, o Ante-projeto de Lei de Desenvolvimento Urbanoelaborado ainda nos anos 70 pelo CNDU, apresentado com modificações ao Congresso pelo Executivo em 1983 através do Projeto de Lei nº 775/83 e, também, traduziu-se nos ideais do Movimento Nacional pela Reforma Urbana, que resultou no capítulo constitucional sobre a política urbana. Várias das idéias foram consolidadas e regulamentadas pela Lei Federal nº 10.257/2001- Estatuto da Cidade.^[4]

Embora a Outorga Onerosa do Direito de Construir só apareça na legislação brasileira como instrumento de política urbana em 2001, através do Estatuto da Cidade, seus fundamentos remontam à década de 70. Do instrumento inicialmente formulado, o Solo Criado, tanto sua denominação como seu conteúdo evoluíram, já na década de 90, para a Outorga Onerosa, hoje consagrada no Estatuto da Cidade.^[4]

O Que Diz a Lei?

Resumo das principais leis que abordam o tema com termos de fácil entendimento para quem não está habituado à linguagem jurídica.

Constituição Federal de 1988

Do Artigo 182 podemos entender que:

·         O governo municipal deve trabalhar para desenvolver a cidade para o bem de todos e cumprir o que diz a lei.

·         Toda cidade com mais de 20 mil habitantes deve ter um plano diretor.

·         Os terrenos e edificações dentro da cidade devem estar de acordo com o que exige o plano diretor para cumprir a sua função social.

·         O município deve pagar em dinheiro antes de desapropriar qualquer imóvel.

·         O município pode, desde que esteja escrito na lei, cobrar do proprietário que não usa adequadamente seu terreno, em ordem sucessiva: 1. obrigar a dividir ou construir; 2. aumentar progressivamente o imposto cobrado; 3. desapropriar e pagar indenização com precatórios.

Lei 10.257 de 2001 (Estatuto da Cidade)

O Artigo 4º diz que para o cumprimento do Estatuto da Cidade poderão ser tomadas as seguintes medidas:

·         outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso.

E dentro do Estatuto temos a subdivisão Da Outorga Onerosa do Direito de Construir, de onde extraímos as seguintes informações:

Segundo o Artigo 28 quem quiser construir em m² mais do que o limite básico deverá cumprir exigências do Município:

·         O coeficiente de aproveitamento é a divisão da área que pode ser construida em m² pela área do terreno.

·         O coeficiênte de aproveitamento básico pode ser o mesmo para toda a cidade ou ser diferente para cada bairro ou região.

·         O plano diretor da cidade diz o valor máximo dos coeficientes levando em conta os serviços públicos e quantidade de habitantes de cada bairro ou região.

No Artigo 29 define-se que o plano diretor escolhe os bairros ou região onde o proprietário pode usar seu terreno a mais do que o habitual mas pagando ou cumprindo exigências.

E o Artigo 30 determina que uma lei do município precisa dizer quando é permitida a outorga onerosa do direito de construir ou a alteração do uso do solo e como: 1. Será a cobrança; 2. Os casos de insenção de pagamento; 3. O que o proprietário precisa fazer para ter o direito.

Por fim o Artigo 31 estabelece que tudo que o município ganhar com essas atividades deve gastar conforme escrito na lei.

Requisitos para a concessão da Outorga Onerosa do Direito de Construir

Para que ocorra a outorga onerosa do direito de construir é necessário que sejam atendidos uma série de pré-requisitos dentre eles estão a forma de cálculo da cobrança devida ao município, os estudos de impacto na região, se a região comporta o novo imóvel, qual será a contrapartida e a sua execução e a forma de aplicação dos recursos auferidos.^[5]

A forma do cálculo da cobrança devida ao município deve estar especificada em lei municipal e levará em conta o estudo do impacto que será causado na vizinhança ao imóvel, devido ao aumento da densidade populacional e tráfego de veículos, e ao meio ambiente da região. Outra medida é avaliar se a região comporta o empreendimento a ser construído, já que é necessário observar se ainda há estoque de construção adicional para aquele local. Somente com a realização de tais estudos será possível à autoridade municipal calcular o valor a ser cobrado. Tal cobrança não tem a finalidade de ser uma taxa, mas sim, uma compensação por conta da intervenção urbanística que foi realizada, pois haverá novos investimentos em infraestrutura a serem executados no local.

Outra medida é avaliar se a região comporta o empreendimento a ser construído, já que é necessário observar se ainda há estoque de construção adicional para aquele local. Por fim, deve haver o pagamento da contraprestação determinada pelo Estatuto da Cidade e cujo cálculo é regulamentado por lei específica do município. Todas as medidas acima visam a garantir que a infraestrutura da região seja adequada ao atendimento daqueles que residirão ou trafegarão pelo local afetado pela construção do novo imóvel.^[

Com os recursos auferidos com a outorga onerosa do direito de construir, o município disporá de recursos a serem investidos no melhoramento da região afetada pelo novo imóvel ou em áreas que necessitem de atenção especial, como nos casos de construção de habitações de interesse social.^[9]

A relação entre a Transferência do Direito de Construir e a Outorga Onerosa do Direito de Construir]

A Transferência do Direito de Construir está prevista no Estatuto da Cidade em seu artigo 35, esta consiste na possibilidade do proprietário de um imóvel utilizar o potencial construtivo deste local em outro de sua propriedade ou vender a outro interessado. A Transferência do Direito de Construir de um imóvel ocorre em locais onde a administração municipal tem interesse na manutenção da baixa densidade populacional, sendo que a utilização desse potencial construtivo é transferido para regiões onde se comporta um maior adensamento.

Transferência do direito e construir entre dois imóveis

Em locais que possuem baixo potencial construtivo, como zonas de preservação ambiental ou de Patrimônio Histórico, a transferência do direito de construir atua como uma forma de compensar as perdas financeiras decorrentes da impossibilidade de se aproveitar todo o potencial construtivo do terreno. A utilização da Transferência do Direito de Construir deve estar presente no Plano Diretor do município, indicando quais áreas serão permitidas transferir o potencial construtivo e quais estarão aptas a recebê-la. No Plano Diretor de São Paulo, a Transferência do Direito de Construir está regulamentado entre os artigos 122 e 133. Com isso, podemos perceber uma proximidade entre os institutos da Transferência do Direito de Construir e o da Outorga Onerosa do Direito de Construir, já que, em ambos os casos, se trata da construção de imóvel acima do coeficiente de aproveitamento básico da região. Os interessados em construir acima do coeficiente de aproveitamento básico de seu terreno poderiam recorrer às duas alternativas para que se efetivasse o seu direito de construir. No caso de se optar pela Transferência do Direito de Construir, os valores do metro quadrado a serem adquiridos seguiriam regras de mercado ao passo que ao se optar pela Outorga Onerosa do Direito de Construir o valor a ser pago seria definido por meio de cálculo estipulado em lei municipal