Operação Urbana Consorciada,
originalmente denominada Operação Urbana, é um instrumento urbanístico que excepciona a Lei de Uso e Ocupação do Solo e é utilizada para requalificar uma área da cidade ou para implantar e/ou ampliar infra-estruturas urbanas, por meio de Intervenções, em áreas da cidade onde haja interesse imobiliário com demanda acima dos limites estabelecidos pela legislação urbanística. Permite à municipalidade outorgar, de forma onerosa, Direitos Urbanísticos Adicionais a uma área urbana delimitada. A Operação Urbana autoriza o Poder Público Municipal a conceder, dentro de um perímetro definido em lei própria, índices e parâmetros urbanísticos adicionais àqueles previstos na legislação ordinária de uso e ocupação do solo, em troca de Contrapartida a ser paga pelo interessado.
A Operação Urbana Consorciada (OUC) é um instrumento do Direito Urbanístico instituído pelos artigos 32, 33 e 34 do Estatuto da cidade (Lei 10.257)[1]. Importante salientar que as operações urbanas não são meios de políticas urbanas novos, já tendo sido conhecidas e praticada no Brasil em outros moldes. Tem como objetivo o desenvolvimento urbanístico, valorização ambiental e melhorias sociais em área pré-determinada, assim como ensina Karlin Olbertz:[2]
“[...]a operação urbana consorciada é um empreendimento urbano, capitaneado pelo poder público municipal e desenvolvido em parceria com a sociedade civil, financiado no todo ou em parte pelas contrapartidas decorrentes da execução de um plano urbanístico flexível, e traduzido num procedimento urbanístico orientado cumulativamente à transformação urbanística estrutural, à valorização ambiental e à promoção de melhorias sociais numa determinada área do espaço habitável[...]
Além, a Operação Urbana Consorciada é um claro exemplo de regime de parceria entre o Poder Público e o Setor privado, isso por que no parágrafo 1º do artigo 32 do Estatuto da Cidade é estabelecido quem são os participantes da OUC, tendo o poder Poder Público Municipal como coordenador e entidades do setor privado como participantes, assim pode-se concluir que a OUC legitima a parceria entre o Poder Público Municipal e o Particular como instrumento de melhoria da política urbana.
O Estatuto da Cidade explana também a necessidade de haver uma lei específica para a criação de cada OUC.
Art. 32. Lei municipal específica, baseada no plano diretor, poderá delimitar área para aplicação de operações consorciadas.
Da lei se desprende o conceito básico de Operação Urbana Consorciada “ O conjunto de intervenções e medidas coordenadas pelo Poder Público Municipal, com a participação de proprietários, moradores, usuários permanentes e investidores privados, com o objetivo de alcançar em uma área transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais e a valorização ambiental”.[1]
Karlin Olbertz propõe a seguinte conceituação para o tema: “a operação urbana consorciada é um empreendimento urbano, capitaneado pelo poder público municipal e desenvolvido em parceria com a sociedade civil, financiado no todo ou em parte pelas contrapartidas decorrentes da execução de um plano urbanístico flexível, e traduzido num procedimento urbanístico orientado cumulativamente à transformação urbanística estrutural, à valorização ambiental e à promoção de melhorias sociais numa determinada área do espaço habitável.”[2]
Contextualização Histórica:
As primeiras discussões sobre Operação Urbana no Brasil surgiram no fim da década de 1970, sendo o marco de consolidação a criação do Estatuto da Cidade no ano de 2001. Inicialmente o conceito de solo criado e de operação urbana caminhavam separados.
Os dois conceitos somente se fundiram com a ideia de Operação Interligada, inicialmente chamada de lei do desfavelamento. No começo, essas operações sofreram muita resistências e foram consideradas inconstitucionais por alterar o zoneamento urbano. Nesse contexto surgiu o conceito da contrapartida, uma compensação pela regulamentação de uso e ocupação do solo.
Entre o conceito de Operação Interligada e a consolidação dos moldes que conhecemos hoje por Operação Urbana, São Paulo adotou operações nos padrões conhecidos atualmente, ou muito próximo a isso
Objetivos – Finalidade:
Como já explanado, a Operação Urbana Consorciada tem enfoque na alteração urbanística de determinada região por um motivo específico. Alguns acreditam que seu objeto está diretamente ligado ao conceito de solo criado. Porém seu objeto claro é a área delimitada em determinado espaço que possui as características necessárias para a implementação do instituto e de suas medidas de intervenções.
O Estatuto da Cidade prevê no art. 32 três finalidades para as Operações Urbanas: i) transformações urbanísticas estruturais; ii) melhorias sociais; iii) valorização ambiental[1]. As transformações urbanísticas caracterizam as medidas possíveis de modificação da área em sua estrutura básica, funciona como uma alteração da infraestrutura para melhor atender os participantes diretos da OUC.
Em relação as melhorias sociais consta-se que muito já se atinge com as modificações das estruturas, facilitando a vida da sociedade na região. Porém, não se deve somente depender dessas mudanças, existem outros institutos que podem ser aplicados conjuntamente com as OUC, como modificar a distribuição de escolas e hospitais na região.
Por fim, fala-se na valorização ambiental, embora pareça que a importância relativa á essa função seja somente cuidar do meio ambiente, essa finalidade é maior, ela se refere ao bem-estar como um todo da região, o “ambiente” no sentido estrito e figurado. Como ensina CARVALHO FILHO:
“Valorizar o ambiente é tornar o ambiente da cidade mais próximo às demandas sociais do local, sejam de que natureza forem, de forma a dispensar o maior bem-estar possí- vel a todos os que desfrutam da cidade, principalmente os que o fazem com maior grau de frequência e permanência.”[4]
Embora essas sejam finalidade intrínsecas a atividade das OUC não se deve considerar que elas são indispensáveis e cumulativas para a realização do empreendimento. A OUC deve sim prever os três fundamentos no seu plano prévio, porém a não realização de um desses não descaracteriza o instituto.
Participantes:
· O Poder Municipal como coordenador e representante do Setor Público.
· Os proprietários dos terrenos que, em geral, são os que mais se beneficiam da operação, tendo seus imóveis valorizados ou com melhorias na questão de permissão de construção do solo.
· Os usuários permanentes, que são as pessoas que frequentam a região, sejam estudantes, trabalhadores, comerciantes.
· Os moradores, que são os que residem na região sem ser os proprietários.
· Os investidores privados. Estes últimos que visam o lucro e muitas vezes podem nem sequer ter conhecimento da área em que está ocorrendo a Operação.
Embora haja essa clara distinção entre os grupos participantes da Operação Urbana Consorciada importa ressaltar que não há impedimento desses grupos se mesclarem. Ou seja, com exceção do Poder Público, os outros participantes podem pertencer a mais de um grupo numa mesma Operação Urbana, como, por exemplo, um usuário permanente que é proprietário de um terreno anexado a OUC.
Plano de Operação Urbana
O plano irá garantir todo o revestimento urbanístico da Operação. O artigo 33 do estatuto estabelece as exigências para o plano:
“Art. 33. Da lei específica que aprovar a operação urbana consorciada constará o plano de operação urbana consorciada, contendo, no mínimo:
I – definição da área a ser atingida;
II – programa básico de ocupação da área;
III – programa de atendimento econômico e social para a população diretamente afetada pela operação;
IV – finalidades da operação;
V – estudo prévio de impacto de vizinhança;
VI – contrapartida a ser exigida dos proprietários, usuários permanentes e investidores privados em função da utilização dos benefícios previstos nos incisos I e II do § 2o do art. 32 desta Lei; VII – forma de controle da operação, obrigatoriamente compartilhado com representação da sociedade civil. “[1]
Esmiuçaremos cada exigência a seguir.
I e II – Essa exigência parece óbvia, porém é essencial. Todo o planejamento da operação dependerá da área em que essa for ocorrer e o programa básico institui qual projeto urbanístico será definido na área determinada
III – Aqui encontramos uma das bases e finalidades da OUC. Deve-se constatar quais são os objetivos da operação na região, quais são os benefícios econômicos e sociais da população atingida, e quais serão as garantias que essas pessoas terão.
IV – O plano precisa delimitar as finalidades de cada operação.
V – O estudo prévio de impacto de vizinhança foi uma das novidades desse instituto em relação as operações urbanísticas anteriores. Esse estudo funciona como análise do Poder Públicos das possíveis consequências do empreendimento, quais efeitos causariam. Esse instrumento possui regulamentação própria nos artigos 36 a 38 do Estatuto da Cidade.
VI – Trata dos benefícios e contrapartidas da relação público e particular intrínseca ao instituto em questão, e será abordado especificamente mais a frente.
VII – Esse instrumento garante um controle tanto do Setor Público quanto do Privado para a operação. A exigência explana a necessidade do plano conter previsões quanto aos procedimentos e competências de gestão e controle.
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